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突破行政区划壁垒打造都市圈 新型城镇化的建设亮点

  进入城镇化中后期,城市将如何发展?发改委文件再次强调了城市群—都市圈—中小城市—特色小镇的新型城镇化空间格局框架,试图通过转变城市发展观念,优化资源要素在城乡之间、大城市与中小城市之间的合理配置,最终实现人口、产业在这一空间格局内的再分配。

  经济发展进入到转型升级新阶段后,中心城市的带动引领作用日益凸显。

  日前,国家发展改革委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》。《重点任务》从总体要求、加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展、组织实施6个方面,提出了22条新型城镇化建设重点任务。

  以超大、特大城市为中心打造都市圈

  《重点任务》要求,要推动大中小城市协调发展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延,合理疏解中心城区非核心功能,推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。大城市要提高精细化管理水平,增强要素集聚、高端服务和科技创新能力,发挥规模效应和辐射带动作用。

  据了解,超大城市、特大城市合理疏解非核心功能,推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散,主要的原因是一些大城市尤其是超大城市中心城区人口过多,出现了交通拥堵等大城市病,因此要合理疏解非核心功能。

  另一方面,随着城市发展,中心大城市与周边地区的联系日趋紧密,并形成大都市圈,进而引领带动区域经济的发展。国家发改委2月21日发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》称,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

  业内人士认为,超大特大城市是都市圈发展的中心,推动超大特大城市产业和人口向一小时交通圈地区扩散,也是为了加快形成大都市圈,让这些城市更好地发挥好中心引领带动作用。

  因此,这些城市所在的都市圈,正是我国当前重点建设发展的都市圈。

  华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚分析称,现在超大特大城市发展较快,辐射范围早已超过自身的行政边界。在行政区划调整比较复杂的情况下,通过打造都市圈,可以突破行政区划壁垒,在不改变行政区划的前提下,把周边地区纳入到中心城市一起发展。这相当于中心大城市的延伸和扩大,让中心城市和周边地区实现共赢。

  《重点任务》指出,要培育发展现代化都市圈。实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,落实重点任务部门分工。指导有关地方编制实施都市圈发展规划或重点领域专项规划。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。推动构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。

  土地指标给都市圈松绑

  在重构新型城镇化空间格局的背景下,优化城市群—都市圈—中小城市—特色小镇这一结构下的土地、资金等要素配置,是此次《重点任务》的另一个重点。

  《重点任务》在多处均提到了土地指标的相关改革政策。《重点任务》提到,在符合土地用途管制前提下,允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。在符合空间规划、用途管制和依法取得前提下,允许农村集体经营性建设用地入市,允许就地入市或异地调整入市。

  农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐表示,所谓的异地调整入市,主要是指对不成整的、零星的集体建设用地复垦后,腾挪出的建设用地指标在合适区域调整入市的情况,也有部分是指不同村组间建设用地互换等。

  在指标流转方面,有地产分析人士认为,根据国务院发布的相关文件,只有“三区三州”及其他深度贫困县,其城乡建设用地增减挂钩节余指标,才可以由国家统筹后跨省域调剂使用。而此次文件对都市圈内的跨区域指标做了“松绑”,这意味着,比如北京都市圈内,河北的部分地区有建设用地指标结余的,可以将指标流转给北京,从而保障北京的用地供应。

  在人力资源方面,《重点任务》不仅全面放开大城市落户,还表示要推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场,统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业。

  要素结构的调整,最终会服务于产业结构的调整。《重点任务》提出,要引导大城市产业高端化发展,发挥在产业选择和人才引进上的优势,提升经济密度、强化创新驱动、做优产业集群,形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础,发挥要素成本低的优势,增强承接产业转移能力,推动制造业特色化差异化发展,形成以先进制造业为主的产业结构。

  对此,首都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林表示,这类产业布局的设定,更多是基于区域分工定位的调整。从产业结构的角度来看,我国已经到了工业化的中后期。以发达国家的经验来看,后工业化社会的产业结构主要以服务业为主,但只发展高端而没有中低端的产业链配套,也难以带动区域的产业发展。

  叶堂林认为,从产业链的角度,核心城市需要发展高端服务业和研发产业,比如研发、品牌、销售等高附加值环节。同时依托中小城市,利用其低土地和人力要素成本较低的优势,负责制造等低附加值环节,与大城市形成分工,形成梯度转移的格局。

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